大革命失败后，琼崖共产党人转移到农村，领导农民打土豪、分田地，于1927年底掀起琼崖第一次土地革命高潮。 土地革命是琼崖革命根据地发展的重要环节。1928年1月，琼崖苏维埃政府在乐会(今琼海市)第四区率先开展土地革命，没收地主土地，分配给无地或少地的农民耕种。这一举措极大地激发了农民的革命热情，为根据地的巩固和发展奠定了基础。1928年春，以乐四区为中心的琼崖革命根据地基本形成。 1928年8月下旬，敌军向乐四区进攻，烧掠屠杀，乐四区革命根据地30多个村庄被夷为平地，乐四区陷于白色恐怖之中。琼崖特委和琼崖苏维埃政府机关撤向乐四区西部的中平仔山地，乐会县委、县苏维埃政府仍留在乐四区南部地区坚持斗争。